Autor teksta je hotelijer i stručnjak u turizmu, koji je u Ministarstvu turizma radio dva desetljeća. Bio je glavni savjetnik ministra, načelnik Odjela za razvoj turizma i prvi načelnik Odjela za kategorizaciju.
Nedvojbeno je da postoji politička volja da se provede reforma stambene politike, što treba pozdraviti. Međutim, to nije dovoljno, potrebna je i hrabrost. Vrijeme će pokazati imamo li je.
Očito je da će priprema zakonodavnog okvira za provedbu najavljene Nacionalne stambene politike biti najvažnija "vruća jesenska tema". Pripremu je započeo potpredsjednik Vlade i ministar Branko Bačić najavom nove stambene politike, a potom prezentiranjem prijedloga Zakona o upravljanju i održavanju zgrada, koji je usvojila Vlada i uputila na prvo čitanje Hrvatskom saboru. Nakon toga je ministar financija dr. sc. Marko Primorac najavio reformu porezne politike, objavio njezine osnovne smjernice i najavio da će je uskoro detaljno prezentirati na konferenciji za medije. S obzirom da Zakon o upravljanju zgradama i porezna reforma sadrže mjere za provedbu ciljeva stambene politike, može se reći da je do sada poznat dio "paketa" tih mjera. Očekuju se i druge mjere koje će biti propisane drugim zakonima.
Iz šturih najava o skorom donošenju Nacionalne stambene politike može se zaključiti da je Vlada odlučila mijenjati nerazumnu stambenu i turističku politiku svih bivših Vlada, kojom se godinama dopušta i poreznim paušalom potiče apartmanizacija zgrada, uništavajući stambeni fond na štetu mladih obitelji, koje ne mogu sebi priuštiti stan, na štetu stanara, koji ne mogu živjeti u miru, na štetu studenata, koji ne mogu sebi priuštiti stan, i na štetu kvalitetnog turizma, koji postaje masovan. Zahvaljujući poreznom paušalu, ulaganja u apartmane u zgradama postala su najisplativija ulaganja u Hrvatskoj, čak i u Europskoj uniji, koja privlače i strane državljane da kod nas ulažu u apartmane. Štoviše, banke daju prioritet sigurnim ulaganjima rentijera u odnosu na rizična ulaganja poduzetnika. Lakše je, na primjer, doći do kredita za ulaganje u apartmane nego u male obiteljske hotele.
Hrvatska je, stoga, postala zemlja s najviše apartmana u strukturi smještajnih kapaciteta, "zemlja apartmana", "eldorado za rentijere" i jedina zemlja na svijetu u kojoj se čitave zgrade pretvaraju u apartmane. We are the champions!
Vlada je konačno shvatila da treba stati na kraj uništavanju stambenog fonda i sanirati štetu od dosadašnje nerazumne stambene i turističke politike. Ključno pitanje je: kakvu novu stambenu politiku priprema Vlada? Potom i pitanja: koje će mjere biti propisane u nekoliko zakona, kao alata/instrumenata za njezinu provedbu, te koji će se zakoni mijenjati?
Najvažnije je da se donese prijedlog Nacionalne stambene politike, odnosno da se službeno objave njezini ciljevi. Sada se oni mogu nazirati samo iz šturih priopćenja i mjera sadržanih u prijedlogu Zakona o upravljanju i održavanju zgrada, koji je Vlada uputila na prvo čitanje Hrvatskom saboru.
Logično je da bi cilj nove Nacionalne stambene politike trebao biti da se svi apartmani u zgradama vrate u stambeni fond. Neobično je da se prvo donosi bilo koji zakon, a nakon toga politika. Zar nije trebalo prvo donijeti prijedlog Nacionalne stambene politike, a potom prijedlog ovog Zakona i drugih zakona koji su najavljeni?
Kako je moguće u Hrvatskom saboru raspravljati o mjerama stambene politike sadržane u ovom Zakonu ako još nisu objavljeni ciljevi te politike? Zakon će biti dobar ako se njime postignu ovi ciljevi, a loš ako se oni ne postignu!
Sada iz prijedloga Zakona o upravljanju i održavanju zgrada možemo zaključiti da će cilj stambene politike biti značajno smanjiti rast novih apartmana u zgradama, ali ne i vratiti sve apartmane u stambeni fond. Taj se cilj namjerava ostvariti mjerom "suglasnost 80 % suvlasnika". Znači svi sadašnji apartmani ne vraćaju se u stambeni fond, a svi novi apartmani uz ovu suglasnost isključuju se iz stambenog fonda. Ovo nisu reformske, nego "kozmetičke" mjere, kojima se ne može sanirati šteta dosadašnje politike. Prije bih rekao da je to blaža varijanta stare štetne politike.
Nedvojbeno je da prijedlog ovog Zakon nije dobro pripremljen. To potvrđuje i činjenica da on ne razlikuje dva problema u stambenim zgradama: "problem pretvaranja stanova u apartmane" i "problem pretvaranja stanova u hostele za radnike sa spavaonicama", nego se ove probleme trpa u isti koš". Štoviše, postoji i pojava "pretvaranja stanova u hostele za turiste".
Zakonom o prostornom uređenju ili Zakonom o gradnji treba propisati zabranu da se stanovima mijenja namjena u "hostele za radnike" i "hostele za turiste". Tako se mogu riješiti ovi problemi, a ne, kako je predloženo ovim Zakonom. Posebno treba ukazati na kontradiktornost najavljenih ciljeva Nacionalne stambene politike i mjera propisanih prijedlogom Zakona o upravljanju i održavanju zgrada. Ministar Branko Bačić najavio je da će cilj stambene politike biti stavljanje u prvobitnu namjenu svih stambenih prostora, tj. stanova, što se može shvatiti jedino kao deapartmanizacija višestambenih zgrada, odnosno vraćanje svih apartmana u stambeni fond. Međutim, to se ne može postići jer su mjerama ovog Zakona zaštićeni postojeći rentijeri/iznajmljivači, a i dio novih koji će pribaviti "suglasnosti 80 % suvlasnika". Nije li to kontradiktorno?
On je, također, rekao da se ovaj Zakon ne može primjenjivati retroaktivno na postojeće "stare" rentijere/iznajmljivače apartmana u zgradama jer to nije u skladu s Ustavom. Međutim, drukčijeg je mišljenja prof. dr. sc. Frane Staničić s Katedre za upravno pravo Pravnog fakulteta u Zagrebu, koji kaže: Ustav dozvoljava da pojedina zakonska odredba ima retroaktivno djelovanje (čl. 90. st. 5.) ako za to postoji posebno opravdan razlog. Dakle, da se ukinu postojeća rješenja o odobrenju, tj. dozvole za registraciju apartmana u zgradama, to ne bi značilo retroaktivnu primjenu zakona. Drugim riječima, to je Ustavom moguće.
Ministar financija Marko Primorac prezentirao je osnovne smjernice manje porezne reforme, prije svega, u svrhu donošenja mjera za realizaciju Nacionalne stambene politike, kao što su: porez na nekorištene (prazne) stanove, novi način oporezivanja pružanja ugostiteljskih usluga u domaćinstvu, tzv. kratkoročnog iznajmljivanja stanova kao apartmana i vikendica koje se registriraju kao kuće za odmor (vile). Ciljevi ove porezne reforme su stavljanje u funkciju nekorištenih stanova i smanjivanje nelogičnih velikih razlika poreza za kratkoročno i dugoročno iznajmljivanje nekretnina.
Uravnoteženje postojećih poreznih opterećenja na kratkoročno i dugoročno iznajmljivanje nekretnina je logična, odnosno dugo očekivana promjena porezne politike. Međutim, premda je stavljanje u funkciju nekorištenih (praznih) stanova na prvi pogled logična mjera nove stambene politike, ona to ipak nije, jer, kao što upozoravaju ekonomski analitičar Neven Vidaković i drugi stručnjaci, teško je provediva u nerazvijenim područjima s velikom stopom iseljavanja, u kojima nema potražnje za stanovima da bi se mogli prodati ili dugoročno iznajmiti, i nepravedna prema njihovim vlasnicima, koji su tu imovinu stekli na legalan način plaćajući sve poreze, a sada bi morali plaćati još jedan. Tu je još niz prepreka, kao što su neriješeni vlasničko-pravni odnosi, nesređene zemljišne knjige itd.
I druge zemlje imaju problem nekorištenih (praznih) stanova i kuća, ali nije poznato da je ijedna taj problem uspješno riješila porezom. Važno je istaknuti da porez na nekorištene stanove i veći porez na tzv. kratkoročni najam neće značajno pridonijeti korištenju praznih stanova, jer će porez na nekorištene stanove biti teško provediv, a novi veći porez na tzv. kratkoročni najam neće pridonijeti deapartmanizaciji stambenih zgrada jer neće biti veliko opterećenje za rentijere da ga ne bi mogli plaćati i zarađivati više od dugoročnog najma.
Nije jasno što će biti s poreznim paušalom, tj. hoće li se on potpuno ukinuti ili djelomično zadržati. Ne bi bilo logično potpuno ukidanje poreznog paušala, odnosno njegovo ukidanje za socijalne kategorije obiteljskih domaćinstava, koja pružaju usluge smještaja u obiteljskim kućama u manjem broju smještajnih jedinica. Porezni paušal trebalo bi zadržati za kapacitet od barem tri smještajne jedinice, sobe i/ili studio apartmana. Naime, potrebno je smanjiti postojeći maksimalni kapacitet od 10 smještajnih jedinica ili 20 postelja na paušalu, ali ne ići u krajnost, tj. njegovo potpuno ukidanje.
Ne dirajte nam "babu Maru" koja ima tri smještajne jedinice u domaćinstvu da može od toga popraviti svoje skromne prihode. Poštujte tradiciju hrvatskog turizma na kojoj su odrasle mnoge generacije!
Nije jasno hoće li reforma razlikovati vikendice koje vlasnik povremeno koristi i vikendice koje vlasnik registrira kao kuće za odmor (vile) za tzv. kratkoročni najam. Logično je da na vikendicu (second home) koju vlasnik koristi za osobne potrebe plaća, nazovimo to, priuštiv porez "na luksuz", kao do sada, a da na vikendicu koju registrira kao kuću za odmor (vilu) plaća porez na kratkoročni najam. Neće se valjda dogoditi da porez na vikendice bude priuštiv samo strancima, a ne i našim građanima, pa da i ono malo građana koji ih imaju moraju njima prodati! U svakom slučaju, osnovica poreza na vikendice trebala bi biti zahtjevna i skupa procijenjena vrijednost nekretnine, a ne, kao do sada, porez po metru četvornom. Na primjer, ako Bill Gates kupi vilu u Hrvatskoj, trebao bi plaćati porez prema vrijednosti nekretnine, a ne prema površini.
Nedvojbeno je da mjere nove porezne politike neće puno utjecati na ostvarenje cilja da se što više od ukupno 600 tisuća nekorištenih (praznih) stanova stavi na tržište. Osnovni cilj stambene politike mora biti deapartmanizacija zgrada, tj. vraćanje apartmana u zgradama u stambeni fond. Ministarstva se bave procjenom broja praznih stanova, a, što je puno važnije, ne pokušavaju procijeniti broj apartmana u višestambenim zgradama koje moraju i mogu vratiti u stambeni fond. Nedvojbeno je da je više stanova koje smo, zbog apartmana u zgradama, izgubili nego što bismo praznih stanova porezima uspjeli vratiti u stambeni fond. Nije li apsurdno da država, umjesto da vrati apartmane u stambeni fond, vlasnike praznih stanova porezima prisiljava – "goni" – da ih prodaju ili dugoročno iznajmljuju.
Drugim riječima, saniranje štete stambenom fondu od apartmanizacije zgrada može se riješiti samo njihovom deapartmanizacijom, a ne represivnom poreznom politikom. Da, riječ je o represivnoj politici, jer, ako država godinama nije nekoga tjerala na nešto što on ne želi, a sada to radi, onda je riječ o novoj represivnoj politici prema jednoj skupini građana.
Zaključak
Za novu stambenu politiku nije bitno kakva će biti porezna politika, bit će kakva bude, bitno je apartmane iz zgrada vratiti u stambeni fond. Cilj vraćanje apartmana u zgradama u stambeni fond realan je cilj, a cilj da se što više nekorištenih (praznih) stanova stavi na tržište nije realan cilj. Ministar turizma i sporta Tonči Glavina najavio je da i njegovo ministarstvo priprema promjene zakona kojima će biti definirani pojmovi "pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu", "domaćin" i "domaćinstvo", da bi se domaćini koji pružaju usluge smještaja u obiteljskim kućama osobnim radom razlikovali od rentijera/iznajmljivača koji iznajmljuju stanove, kao apartmane u stambenim zgradama.
Do sada je nepoznato kako će se na rentijere odraziti razlikovanje između njih i domaćina kada Ministarstvo definira te pojmove. Tu su moguća iznenađenja.
Prijedlog definicija
Ove pojmove definirao bi na sljedeći način. "Pružanje ugostiteljskih usluga u obiteljskom domaćinstvu" pružanje je usluga smještaja i prehrane u sobama i/ili apartmanima u stambenom objektu – obiteljskoj kući u kojoj živi domaćin koji pruža usluge. "Domaćin" je fizička osoba koja, osobnim radom i uz pomoć članova obitelji, pruža ugostiteljske usluge u svojoj obiteljskoj kući. "Obiteljsko domaćinstvo" obiteljska je kuća u kojoj domaćin živi i pruža ugostiteljske usluge.
Od Ministarstva turizma i sporta očekuje se da konačno ukine "genijalnu" odredbu stavka 2. članka 24. Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti koja glasi: "Iznimno od stavka 1. ovoga članka, ugostitelju (op.a. trgovačkom društvu i obrtu) će se izdati rješenje o ispunjavanju uvjeta za vrstu i kategoriju ugostiteljskog objekta u prostoru stambene namjene (op.a. stanu) za ugostiteljski objekt vrste: soba, apartman, studio apartman i kuća za odmor, s tim da je za objekte koji se nalaze u zgradi čija je građevinska (bruto) površina veća od 400 m² prethodno potrebno ishoditi pozitivno mišljenje tijela nadležnog za zaštitu od požara."
O čemu je riječ? Sada, molim vas, sjednite! Ovo je odredba kojom se dopušta trgovačkim društvima i obrtima da mogu u stambenoj zgradi poslovati pružanjem usluga smještaja i prehrane turistima u stanovima koji su kategorizirani kao apartmani. Do ove odredbe došlo je na zamolbu građevinara koji nisu mogli postići veće cijene stanova, koje bi ih zadovoljile, te su se obratili ministarstvima nadležnim za turizam i graditeljstvo da im to omoguće. Ministarstva su se dogovorila da će im izići ususret ovom odredbom (Zakon o ugostiteljskoj djelatnosti NN br. 85/15. odredba na snazi od 9. 8. 2015.). Premda je od toga prošlo više od devet godina, ova je odredba još na snazi. Zar to nije krajnje neodgovorno?
Nevjerojatna činjenica je da su se u kolovozu 2015. ministarstva nadležna za turizam i graditeljstvo dogovorila, u bitnome, da će pogodovati kapitalu na štetu građana. Ako tada ministar i ministrica nisu bili svjesni što rade, vide li sada štetu koju su napravili? Očito je došlo vrijeme da posljedice nerazumne stambene i turističke politike, koje se akumuliraju više od 25 godina, moraju otkloniti potpredsjednik Vlade i ministar Branko Bačić i ministar Tonči Glavina. Naslijedili su vrući kesten od prethodnika. To nije lak zadatak. Poželimo im, stoga, puno ustrajnosti i hrabrosti. Sve mjere stambene politike bit će poznate tek kada sva ministarstva objave prijedloge izmjena i dopuna zakona za koji su nadležni. Na temelju svega navedenoga može se zaključiti da je još puno nepoznanica o ciljevima Nacionalne stambene politike i mjerama za njezinu provedbu. Sva štura priopćenja o tome mogu se shvatiti kao "probni baloni" da se čuje reagiranje stručne i najšire javnosti.
Nedvojbeno je da postoji politička volja da se provede reforma stambene politike, što treba pozdraviti. Međutim, to nije dovoljno, potrebna je još i hrabrost. Vrijeme će pokazati imamo li je. Kao što sam rekao, zalažem se za novu razumnu stambenu politiku, koja će imati cilj vratiti sve apartmane u zgradama u stambeni fond i tako sanirati štete nerazumne politike koja se provodi više od 25 godina. Zalažem se za nekoliko logičnih, jasnih i usklađenih zakona koji će imati mjere za realizaciju te politike. Zakon o upravljanju i održavanju zgrada ne nudi takve mjere. Vidjet ćemo donose li takve mjere drugi zakoni, a prije svega Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, koji štiti (su)vlasnička prava.
Prijedlog odluka o deapartmanizaciji
Predlažem da Vlada donese tri odluke u vezi s apartmanima u zgradama: da rješenja imaju rok pet godina, jer sve dozvole moraju imati rok trajanja, da se zaustavlja daljnje izdavanje rješenja i da se u roku od pet godina izvrši deapartmanizacija, tako da u zgradama ne bude više apartmana. To bi bile najučinkovitije mjere stambene politike. Vlada mora konačno odlučiti da se u stanovima u višestambenim zgradama ne smiju pružati ugostiteljske usluge. Sve dok to ne odluči, ne može provesti reformu pogrešne stambene i turističke politike u korist kapitala, a na štetu građana. Deapartmanizacija zgrada najučinkovitija je mjera stambene politike, a sve ostale mjere dobro su došle.
Poznato je da ugostiteljska djelatnost nije "tiha djelatnost", koja se obavlja u ograničeno radno vrijeme, kao u uredima odvjetnika i bilježnika, te ordinacijama stomatologa i sl. tako da stanarima ne smeta, nego je djelatnost koja se obavlja 24 sata dnevno. Svakome je potreban odmor, a njega nema bez noćnog mira. Zar to nije jedno od osnovnih ljudskih prava? Očekuje se, stoga, da će Vlada odustati od zaštite postojećih rentijera i pokušaja da sa "suglasnostima suvlasnika" prenese odgovornost za daljnje uništavanje stambenog fonda sa sebe na ugrožene suvlasnike zgrada.
Smatram da se odluke mogu provesti hitno Uredbom Vlade o provedbi reforme stambenog fonda. Uredba sa snagom zakona bi glasila:
(1) Rješenja o pružanju ugostiteljskih usluga u domaćinstvu (u nastavku: rješenja) koja se izdaju za apartmane u višestambenim zgradama su dozvole s rokom trajanja 5 godina.
(2) Rješenja iz stavka 1. prestaju se izdavati od dana stupanja na snagu ove Uredbe.
(3) Rješenja iz stavka 1. izdana do dana stupanja na snagu ove Uredbe prestaju vrijediti od dana njezina stupanja na snagu.
(4) Iznimno, od stavka 3. rješenja koja nisu korištena punih pet godina imaju rok trajanja do punih pet godina od dana izdavanja.
Obrazloženje
Tko je koristio rješenje (dozvolu) godinu dana, moći će ga koristiti još četiri godine; tko ga je koristio dvije godine, moći će ga koristiti još tri godine; tko ga je koristio tri godine, moći će ga koristiti još dvije godine; tko ga je koristio četiri godine, moći će ga koristiti još jednu godinu i sl. Naime, nije logično da se rješenja izdaju danas, a sutra ukidaju.
Zakonska i ustavna utemeljenost Uredbe
Uredba je temeljena na odredbama i duhu Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, koji štiti (su)vlasništvo, na odredbama članaka 34. i 35. Ustava, koje štite pravo stanara na miran obiteljski život i stavka 5. članka 90. koji dozvoljava da pojedina zakonska odredba ima retroaktivno djelovanje, ako za to postoji opravdani razlog, te članka 8. Konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda (prava na dom, odmor i noćni mir).
Prednost i značenje Uredbe
Prednosti Uredbe su: počela bi se primjenjivati u najkraćem roku, što znači da bi njezini učinci bili vidljivi odmah, izbjegla bi se mogućnost "stampeda" za registriranje novih apartmana u stambenim zgradama do stupanja na snagu Zakona 1. 1. 2025., njezini učinci bi višestruko nadmašili učinke svih mjera stambene politike, a troškovi provedbe svih mjera bili bi višestruko veći od troškova njezine provedbe itd. Štoviše, njezina provedba nema gotovo nikakvih troškova. Značenje Uredbe je što bi u najkraćem mogućem roku "spasila" uništeni stambeni fond i time najviše pridonijela demografskoj politici, jer je zaustavljanje depopulacije nacionalni prioritet broj jedan.
Uredba bi trajala pet godina i odnosila bi se na sve manji broj apartmana u zgradama jer bi se on gotovo svakim danom smanjivao. Istekom Uredbe Zakonom o prostornom uređenju ili Zakonom o graditeljstvu moglo bi se propisati da stanovi u višestambenim zgradama ne smiju mijenjati namjenu u apartmane, kao "osigurač" da se ne ponovi nerazumna politika. Ova Uredba je jednako važna, ako ne i važnija, nego je bila Uredba o zaštiti obalnog pojasa, koju je pripremila Marina Matulović Dropulić, bivša ministrica prostornog uređenja i graditeljstva. Odredbe ove Uredbe su nakon nekoliko godina prenesene u Zakon o prostornom uređenju. To je bila pozitivna praksa koju treba ponoviti.
Očekuje se da će se, kao i uvijek, naći oni koji će tražiti razloge da se nešto razumno i učinkovito ne može provesti. Može se provesti sve u nacionalnom interesu ako se želi. Ako se godinama uništavao stambeni fond, dogovorom dvaju ministara, i pri tome kršilo nekoliko zakona, što je bilo nerazumno, onda se može naći neko zakonsko rješenje da se ove razumne odluke provedu. Možda, osim ovakve ili slične uredbe, ima drugih logičnih i učinkovitih rješenja, ali do sada se ne predlažu.