Kad smo krajem 2018. razgovarali za Slobodnu Dalmaciju u povodu njegove 20. knjige "Komentar zakona o pranju novca i financiranja terorizma", naš sugovornik, ugledni zadarski odvjetnik i pravni pisac mr. sc. Šime Pavlović (Korlat, 1945.), naglasio je kako mu je to posljednja knjiga jer početkom 2019. odlazi u mirovinu. I otišao je, ali mirovao nije. U 2020. objavio je svoju 21. knjigu, o Europskoj konvenciji i Europskom sudu za ljudska prava na 1400 stranica, a ovih je dana u izdanju Libertin naklade iz tiska izašla i njegova 22. knjiga, još opsežnija. Na više od 1500 stranica Pavlović je sada obradio temu javne nabave, kroz koju godišnje prolazi četvrtina nacionalnog bruto dohotka, ne samo Hrvatske, nego i Europske unije. Fascinira podatak iz 2017. da godišnja vrijednost javne nabave u EU-u iznosi 2,3 bilijuna eura i taj iznos raste iz godinu u godinu.
Istovremeno u Hrvatskoj postoji snažna percepcija da je upravo javna nabava ključni segment visoke korupcije i kriminalnih aktivnosti čiji se protagonisti ili nositelji rijetko kad nađu na optuženičkoj klupi, jer se u pravilu radi o neprozirnoj sprezi visokih javnih dužnosnika i krupnog kapitala. Drugim riječima, sustav javne nabave supstancijalno utječe na apsolutno sve segmente društvenog života, a njezine posljedice, dobre i loše, dodiruju svakoga od nas.
Novac poreznih obveznika
Kroz sustav javne nabave u Hrvatskoj godišnje prođe nekoliko desetaka milijardi kuna, sve što se financira iz državnog proračuna, ali i proračuna jedinica lokalne i regionalne samouprave. Gradovi i općine, kao i njihove i državne ustanove i tvrtke, također su obveznici javne nabave. O kojim ciframa tu govorimo?
– Javna nabava apsorbira ogromne količine novca poreznih obveznika širom svijeta. Prema procjenama Europske komisije, u 2014. godini javna nabava iznosila je oko 16 posto ukupnog BDP-a Europske unije (EU) i između 10 i 25 posto BDP-a gospodarstava članica EU-a. Također se smatra da je u prosjeku između 10 i 25 posto vrijednosti javnog ugovora pretrpjelo gubitke zbog korupcije. Rizici korupcije prate nas od davnina, danas su ušli u sve pore društva.
Koliko se u Hrvatskoj zapravo vrti novca u javnoj nabavi?
– U Republici Hrvatskoj, prema statističkim podacima iz Izvješća za 2019. godinu, vrijednost sklopljenih ugovora o javnoj nabavi roba, usluga i radova iznosila je 54,1 milijardu kuna bez PDV-a.
Kako javna nabava utječe na ljude i život zajednice?
– Javna nabava je zbog svojeg opsega nedvojbeno važna za konkurentnost, posebno u sektorima energetike, prometa, obrane, informacijskih tehnologija i zdravstvenih usluga, u kojima je javni sektor glavni izvor potražnje. Učinkovita javna nabava važna je za rješavanje mnogih ključnih izazova politike s kojima se EU suočava, a to su rast i radna mjesta, fiskalna disciplina, modernizacija javne uprave, borba protiv korupcije i tajnog dogovaranja, pristup malih i srednjih poduzeća tržištu, povjerenje građana u javna tijela i demokraciju te inovacije i ekološki i socijalno održiv rast. Produktivno trošenje i ulaganje javnog novca ključno je za ponovni gospodarski rast, posebno u vremenima ograničenih državnih proračuna. Javna je nabava za države članice bitna za ostvarenje državnih politika i ispunjenje nacionalnih strateških ciljeva.
Prvi članak na temu javne nabave objavili ste 1995., prije gotovo 30 godina. Ima li Hrvatska kvalitetan pravni okvir za javnu nabavu, kroz koju godišnje prođe gotovo 14 posto BDP-a? Što bi trebalo poboljšati da bi taj proces bio učinkovitiji i manje podložan koruptivnim radnjama?
– Nacionalno zakonodavstvo mora utvrditi iscrpna pravila postupaka koja uređuju zaštitu prava iz postupaka javne nabave. Čitajući Zakon o javnoj nabavi, na prvi pogled bi se moglo zaključiti kako je pravna zaštita u postupcima nabave "divno i lijepo" uređena. Instrumenti pravnog osiguranja su tu; imamo Državnu komisiju za kontrolu postupaka javne nabave, zatim Visoki upravni sud itd. Ali unatoč tome, u praksi nam se ipak pojavljuje vrlo visok postotak percepcije korupcije. Ova Komisija je kvazipravosudno tijelo, Visoki upravni sud ne toliko često odlučuje o tužbama protiv rješenja Komisije. Uz članak 401. Zakona o javnoj nabavi dao sam pregled upravne i sudske prakse. Zbog samostalnosti i učinkovitosti, ne samo pravnog normiranja, kad-tad će se područje pravne zaštite u javnoj nabavi morati osloboditi "patronata" upravnih tijela, političkog utjecaja i svoje djelovanje prilagoditi važnosti javne nabave za sveukupni gospodarski razvoj države. Štoviše, u okviru pravnog i ekonomskog studija trebalo bi uvesti poseban kolegij koji bi se isključivo bavio javnom nabavom.
Znatan prostor u knjizi posvetili ste kriminalu u javnoj nabavi. Percepcija, ali i neka istraživanja ukazuju na to da se najveći novac zarađuje upravo na javnoj nabavi. Znate li možda koliko je kaznenih postupaka i eventualno osuda doneseno kod nas za kriminal u javnoj nabavi?
– U odnosu na kaznena djela povezana s javnom nabavom, recite mi kad je objavljena novinska informacija da je netko pravomoćno osuđen za kazneno djelo zlouporabe u postupku javne nabave iz čl. 254. Kaznenog zakona ili za kazneno djelo nezakonitog pogodovanja iz čl. 292. toga Zakona? Podsjetit ću vas na kazneni postupak svojedobno pokrenut protiv ministra obrane Berislava Rončevića, poznat kao afera "Kamioni". Postupak je inicirao ondašnji predsjednik Stjepan Mesić, bio je uporan u nastojanju dokazivanja počinjenja kaznenog djela. Županijski sud u Zagrebu u prvom je postupku proglasio Rončevića krivim i osudio ga na kaznu zatvora u trajanju od četiri godine. Vrhovni sud ukinuo je presudu i predmet vratio Županijskom sudu, koji ga je u ponovljenom postupku oslobodio optužbe. Centralno pitanje zbog kojeg je Rončević "platio ceh" jest nepoznavanje kriterija "cijene" predmeta javnog nadmetanja u odnosu na kriterij "ekonomski najpovoljnije ponude". Cijena ne da ne može, nego ne bi smjela biti primarni element u odabiru ponude. Ugovori se dodjeljuju isključivo na temelju najboljeg omjera cijene i kvalitete. Čime se Mesić vodio u upornom nastojanju provođenja kaznenog postupka, znajući za njegov animozitet prema HDZ-u, mogu samo pretpostaviti, te što je kroz kazneni postupak nastojao dokazati.
'Dioba plijena'
Kao jedan od najčešćih oblika kriminala u javnoj nabavi ističete kartelizaciju. Za vrijeme premijera Sanadera dosta se pisalo o tome kako su velike domaće građevinske tvrtke podijelile Hrvatsku na interesne zone u kojima su se natjecale za velike državne poslove u cestogradnji i na infrastrukturnim zahvatima vrijednima milijarde kuna. Nikad se nisu žalile na rezultate natječaja, sve je izgledalo savršeno, kao jedan dobar i uspješan međusobni dogovor. Takve prilično ozbiljne indicije nikada nisu prošle ni policijsku, a kamoli sudsku provjeru. Što mislite zašto?
– U knjizi ćete naići na jedan izvor u kojem se navodi da je Hrvatska prva po percepciji korupcije u Europskoj uniji, a građani Hrvatske šesti su po tome koliko korupcija utječe na njihov svakodnevni život. Isto tako da je Hrvatska četvrta u Europskoj uniji po visokom pragu tolerancije na korupciju, ostavljajući iza sebe samo Češku, Latviju i Mađarsku, što su prilično zabrinjavajući podaci koji dolaze izvana. Sapienti sat! O eventualnom postojanju "diobe plijena" pitanje uputite glavnoj državnoj odvjetnici i ravnateljici USKOK-a.
U knjizi navodite primjere kleptokrata – Trump, Putin, Blair... – koji nekim državama i društvima praktički diktiraju život, korumpirajući ih od vrha do dna. Kleptokrati su povezani s političarima, peru svoj ugled preko medija, globalno zataškavaju svoje tragove. Prepoznajete li možda Hrvatsku u tome?
– Nekog vraga sam naučio, ali da sam toliko vidovit, ne mogu reći. Možda bi o tome mogao više kazati Tony Blair i njemu slični. Pročitajte knjigu Toma Burgisa, bez dvojbe jednog od najpoznatijih novinara istraživača korupcije Financial Timesa, sa sjedištem u Londonu. U knjizi "Kleptopia: How dirty money is conquering the world" ("Kleptopija: Kako je prljavi novac osvojio svijet") na pregledan način ponudio je opću teoriju o uzrocima kleptokracije. Tvrdi kako vladari, uključujući i izabrane vladare i njihove prijatelje i kliku – formalno ili neformalno organiziranu skupinu povezanu nečasnim zajedničkim probitcima – posjeduju moć upravljanja korupcijom. U knjizi na više mjesta u negativnom kontekstu opisuje ulogu Tonyja Blaira. Pitate me prepoznajem li možda Hrvatsku u svemu tome? Svakako da se ne mogu zanemariti eskapade Sanadera, ali bez da se njegovo ponašanje generalizira.
Među zemlje u kojima je javna nabava među najuspješnijima na svijetu navodite Irsku i Švedsku. U čemu su one bolje od Hrvatske i zašto mi ne uvedemo takve standarde? Može li se reći da je količina novca koji iscuri iz javne nabave zapravo najbolji indikator razine korupcije u nekoj zemlji?
– U Irskoj i Švedskoj gaji se kult radne etike. Na drugo ste pitanje i sami dali odgovor.
Možete li objasniti zašto je važna tzv. povjerljivost između sudionika javne nabave, odnosno postojanje etike unutar nabave?
– Sve dotle dok javni naručitelj pošteno i savjesno pristupa javnoj nabavi, kod toga jednako poštujući sve gospodarske subjekte, u prvom redu njihovo pravo slobode nastana, slobode kretanja robe i pružanja usluga i načela koja iz njih proizlaze, prvenstveno načelo tržišnog natjecanja, jednakosti, zabrane diskriminacije, uzajamnog priznavanja, razmjernosti i transparentnosti, a gospodarski subjekt odbacuje pomisao na prijevarno ili bilo koje nezakonito ponašanje, možemo reći da se etički ponašaju, da poštuju pravila, maksime i civilizacijske zasade. Oslobađanjem i afirmacijom etičkih zasada potiskuje se korupcija, ona se dovodi u klinč, tako da ne može ništa ili može malo učiniti na štetu društva, pojedinaca ili sudionika javne nabave.
Gdje je u tome Hrvatska?
– Hrvatska o tome može samo snivati. Ali ipak isključimo defetizam, jer je važno znati da etičko ponašanje pomaže uspostavljanju dobrih dugoročnih odnosa i dobrog glasa, dobre reputacije na tržištu i u poslovnim krugovima. Javnom naručitelju i gospodarskom subjektu to uvijek treba biti pred očima.
Koliko javnog novca završi u privatnim džepovima na račun "friziranih" ili "napuhanih" cijena nabave robe i usluga? Koliko su zapravo te ponude realne i kako se one mogu nadzirati?
– Vaše pitanje možda biste mogli uputiti Vladi Republike Hrvatske, ministru gospodarstva, policiji i nadležnim pravosudnim tijelima. Ipak, na postavljeni upit mogu samo reći da postoji nasušna potreba rekonstrukcije uvjeta provođenja javne nabave. Neovisno o poduzetim mjerama, prijeti nam slom vladavine prava i porast korupcije, kojom su zahvaćeni svi vitalni institucionalni dijelovi država. Najgore je što neuspjeh u suzbijanju korupcije sve vraća na početak. Vraćajući se na javnu nabavu i vaš upit o kriminalnoj dobiti, teško mi je dati precizan odgovor, što ne znači da se na javnim nadmetanjima ne manipulira cijenama roba, radova i usluga, s posljedicom nerealnog poskupljenja vrijednosti nabave.
Uloga lobista
Hrvatska je nedavno nabavila skupe i polovne francuske borbene avione. U knjizi navodite da je jedan od najvećih korisnika javne nabave sustav obrane i sigurnosti, kroz koji prolaze milijarde i za koji vrijede neka druga pravila. Koliko su ti procesi kod nas transparentni, odnosno jesu li osigurani mehanizmi zaštite od korupcije, narušavanja tržišnog natjecanja, prijevara, pogodovanja...?
– U Glavi IV. knjige posebno se obrađuje javna nabava u području obrane i sigurnosti. U Republici Hrvatskoj na snazi je Uredba o javnoj nabavi u području obrane i sigurnosti, kao temeljni pravni okvir javne nabave u području obrane i sigurnosti. U smislu čl. 2. ovom se Uredbom prenose odredbe Direktive 2009/81/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o usklađivanju postupaka nabave za određene ugovore o radovima, ugovore o nabavi i ugovore o uslugama koje sklapaju javni naručitelji u području obrane i sigurnosti. Smatram da se u ovom dijelu javne nabave teže odlučiti u poduzimanje koruptivnih radnji i činjenja kaznenih djela. Što se tiče polovnih borbenih zrakoplova kupljenih u Francuskoj, treba podvući da nismo toliko bogati da našoj obrani možemo priskrbiti nove zrakoplove proizvedene u SAD-u ili u nekoj od drugih zemalja.
Jednu od ključnih uloga u javnoj nabavi, pogotovo kod velikih poslova, imaju lobisti. U Hrvatskoj, međutim, lobiranje nije zakonski regulirano, lobisti nisu registrirani, a ne postoji ni standard transparentnosti za lobiste. Što vam to govori o našem sustavu javne nabave? Je li time utjecaj lobista stavljen izvan zakona?
– Lobiranje najkraće definirajmo kao radnju kojom se pokušava utjecati na odluke vladinih službenika, najčešće zakonodavaca ili članova regulatornih agencija. Lobiranje obavljaju različite vrste ljudi i organizirane skupine, uključujući pojedince u privatnom sektoru, korporacije, zakonodavce ili vladine dužnosnike ili zagovaračke skupine. A nereguliranost lobiranja u Hrvatskoj otvara pitanje njegove etike i moralnosti. Sjetite se afere "Mirogoj".
Neke od najvećih slučajeva kriminala u javnoj nabavi razotkrili su zviždači. Kod nas su zviždači i dalje golubovi za odstrel s kojima nitko ne želi imati posla, ponajprije država i državne tvrtke koje su prokazali zbog kriminalnih radnji. Može li se vjerovati državi koja ne štiti zviždača?
– Upravo je ovih dana Hrvatski sabor donio novi Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti. Zakon je objavljen u Narodnim novinama i bilo bi uputno pročitati ga. Prijedlog toga Zakona i prijašnji zakon iscrpno su objašnjeni u knjizi. Pokušajmo stvari postaviti na svoje mjesto. Odakle vam to da država bježi od zviždača, a u isto vrijeme donosi zakon o njihovoj zaštiti? Nije problem u državi, nego u klimi koja vlada u zemlji.
Koliko Hrvatska ima stručnjaka za javnu nabavu? Kako funkcionira državni regulator javne nabave, ima li on dovoljno instrumenata za sprječavanje nezakonitosti?
– Već sam se dotaknuo pitanja kontrole postupaka javne nabave, uloge Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave i potrebe edukativne specijalizacije. Nema dvojbe da u našoj zemlji postoji potreba edukacije vrhunskih stručnjaka iz ovog područja ljudskog djelovanja. Malo ih je, a navest ću neke od njih: prof. Marko Turudić, Goran Matešić, Zoran Vuić.
S obzirom na razmjerno skromnu sudsku praksu i mali broj kaznenih postupaka koji se odnose na nezakonitosti u postupcima javne nabave, koliko je naš sustav kapacitiran za suprotstavljanje negativnostima, odnosno imate li povjerenja u institucije kaznenog progona, ali i sudove, koji se ne snalaze baš najbolje u takvim kaznenim djelima?
– Bez sumnje da nedostatak kvalificiranih osoba, prvenstveno financijskih i inih forenzičara, utječe na brzinu i kvalitetu kaznenih postupaka. Tome treba pridodati ne samo neiskustvo, nego i nedostatak potrebnog znanja iz područja javne nabave nositelja policijske, državnoodvjetničke i sudske djelatnosti. Imam li povjerenje u nadležne institucije, teško je dati egzaktan odgovor. Javna percepcija nije baš sjajna. Najopasnije je ako "rak korupcije" zahvati policiju i pravosuđe, koji postanu dio korumpiranog sustava.
Nikad dosta pisanja
Dok ste još radili kao odvjetnik, slovili ste kao "google" za pravne savjete. Neposredno pred odlazak u mirovinu, kad ste objavili 20. knjigu, rekli ste da vam je to zadnja jer više ne vidite smisla u pisanju. Međutim, u manje od tri i pol godine mirovine objavili ste još dvije opsežne i važne knjige. Dojam je da ste u ovoj posljednjoj, odmaknuti od dnevne odvjetničke i pravosudne prakse, postali manje sarkastični? Ili vam mirovina posebno godi...
– Nikada nisam bio nečiji profesionalni online savjetnik. Ali nisam odbijao pružiti besplatni savjet osobi koja je to zatražila, pritom ocjenjujući je li molba dobronamjerna. U većini su to osobe koje su se poslužile mojim knjigama. Tvrdite da se u ovoj najnovijoj knjizi izgubio sarkazam u pisanju. Mislim da se varate – u mojim je knjigama pojačana kritičnost, a ne zajedljivost. A da je to tako, pročitajte polumastan tisak slova (bold) pojedinih dijelova ove najnovije knjige pa ćete se uvjeriti u istinitost ove moje tvrdnje. Točno je da sam znao reći: "Dosta je pisanja!" Međutim, prije odlaska u mirovinu sebi nisam osigurao maslinik, vinograd ili imao nekakav hobi izvan onoga čime sam se prethodno bavio. Osim toga, nisam znao koliko je lijepo biti u mirovini, ali u njoj slobodno vrijeme nečim valja popuniti.